Меры по переходу от государственного контроля и надзора к механизмам саморегулирования участников рынка в автотранспортном комплексе России.
Часть 1
Транспорт был и остается инфраструктурной основой роста национальной экономики, инструментом решения многих социально-экономических задач. Это заставляет нас по иному взглянуть на проблемы транспорта, и предложить решение данных проблем путем системного внесения изменений в существующие транспортное законодательство РФ.
Новые стратегические задачи развития экономики страны определяют новые целевые ориентиры для развития транспортной системы, являющиеся главным стратегическим ресурсом государства на несколько десятилетий.
Вопросы транспортного законодательства разграничены на гражданско-правовые и административно-правовые. Гражданско-правовое регулирование затрагивает отношения, возникающие между исполнителями и потребителями транспортных услуг. Опору этого законодательства составляет Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, а также вытекающие из Устава Правила перевозок грузов автомобильным транспортом и Правила перевозок пассажиров и багажа. Устав затрагивает интересы многомиллионного состава потребителей транспортных услуг.
Более сложно обстоят дела с законодательством в области административно-правового регулирования, регламентирующего, в первую очередь отношения между властью и хозяйствующими субъектами.
Это законодательство охватывает две основные области: обеспечение безопасности транспортной деятельности и организация допуска хозяйствующих субъектов к ее осуществлению.
Государство, безусловно, может влиять на безопасность транспортной деятельности только посредством установления соответствующих требований и организации государственного надзора за их соблюдением. Эти требования охватывают широкий круг вопросов: безопасность дорожного движения, обучение водителей, экологию, здравоохранение и т. д.
Сегодня эти требования вытекают из ряда федеральных законов и конкретизируются постановлениями Правительства РФ или подзаконными нормативно-правовыми актами уполномоченных федеральных органов. Но ряд ведомственных правовых актов, включая приказы Минтранса, устарели, а их положения противоречат правовым актам более высокого уровня.
Необходимо признать, что в начале 90-х гг., прошлого века, в системе государственного регулирования транспортной деятельности, была допущена стратегическая ошибка. Эта ошибка заключается в том, что в России государственное регулирование в сфере автомобильного транспорта реализовывалось только через механизмы лицензирования. При этом по сути единственным, наказанием за несоблюдение установленных требований к осуществлению транспортной деятельности является аннулирование лицензии. Отмена лицензирования отдельных видов перевозочной деятельности фактически привела к разрушению, как системы регулирования, так и системы управления автотранспортным комплексом.
Анализ рынка автотранспортных услуг показал наличие тесной взаимосвязи уровня организованности рынка и возможности обеспечения требований безопасности дорожного движения. Одним из основных факторов, влияющим на уровень организованности рынка и определяющим структуру субъектов рынка, является система допуска на рынок транспортных операторов.
Доступ на рынок регламентируется действующими условиями выдачи лицензий и видами деятельности, попадающими под лицензирование.
Регулирование рынка автотранспортных услуг на протяжении последних 15 лет осуществлялось методом лицензирования автотранспортной деятельности.
Нормативные документы по лицензированию включали в себя требования по обеспечению безопасности движения и устанавливали необходимость контроля выполнения этих требований. В то же время нормативные документы по обеспечению безопасности движения при оказании автотранспортных услуг, в свою очередь, были связаны с системой лицензирования. Исходя из этого, целесообразно провести анализ их взаимного влияния и возможности реального обеспечения требований по безопасности движения.
Первоначально нужно рассмотреть сроки вступления в силу и отмены законодательных и нормативных документов, связанных с системой лицензирования.
Проведенный анализ показывает, что документы, регламентирующие лицензирование с 1992г. всех видов перевозок, устанавливали требования по обеспечению безопасности дорожного движения. В 1994г. были утверждены требования к владельцам лицензий при выполнении ими лицензируемой перевозочной деятельности в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий, в 1995г. – Положение об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов. В документе установлено, что при проверке лицензируемой деятельности в части обеспечения безопасности движения следует руководствоваться этим документом.
Положение определяет задачи и основные требования к деятельности организаций и водителей-предпринимателей, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов, по обеспечению безопасности дорожного движения. Эти документы действуют до сегодняшнего дня, однако в 1997 году было отменено лицензирование перевозок грузов на легковых автомобилях грузоподъемностью до 500 кг. Как правило, такие перевозки осуществлялись для собственных нужд, поэтому существенно на ситуацию с безопасностью движения отмена лицензирования данного вида перевозок не повлияла.
В 2001 году было отменено:
· лицензирование перевозок грузов на автомобилях грузоподъемностью более 3,5т для собственных нужд;
· лицензирование перевозок грузов на автомобилях грузоподъемностью до 3,5т (включительно), в т.ч. для собственных нужд;
· лицензирование перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, для собственных нужд.
При этом доля лицензируемых грузовых автомобилей сократилась на 16%, доля лицензируемых автобусов – на 12,42%, а доля лицензируемых легковых автомобилей не изменилась.
Все субъекты рынка грузовых перевозок перестали лицензировать 24,9% своих транспортных средств, имеющих грузоподъемность до 3,5 тонн (включительно).
Анализ показал, что условием для применения нормативных документов является наличие лицензии у оператора, осуществляющего автомобильные перевозки. Исходя из этого, те виды перевозок, на которые было отменено лицензирование, выпали из числа тех, где необходимо было выполнение требований по обеспечению безопасности движения для того, чтобы попасть на рынок перевозок. Кроме того, деятельность этих операторов стало нельзя контролировать и проверять. Поскольку лицензирование не проводилось, перевозчики не обязаны были иметь соответствующую квалификацию специалистов, обеспечивать техническое состояние транспортных средств, в частности их проверку перед выходом на линию, выполнять все требования по соблюдению режима труда и отдыха водителей, повышению их квалификации.
В 2005 году вступил в силу Федеральный закон от 2 июля 2005г. № 80-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», исходя из которого, лицензирование перевозок легковыми автомобилями пассажиров и перевозок грузов было отменено полностью (исключение составляют международные перевозки, для осуществления которых выдается допуск, и перевозки опасных, крупногабаритных и тяжеловесных грузов, перевозка которых осуществляется в соответствии со специальными документами). Таким образом, требования по обеспечению безопасности движения не могут выполняться полностью при перевозках грузов и перевозках пассажиров легковыми автомобилями.
В данной ситуации очевидна взаимосвязь сроков действия документов и имеется противоречие: документы по обеспечению безопасности действуют, но не применяются, поскольку могут быть использованы только на лицензируемых видах перевозок. Аналогичная ситуация существует и по документам по контролю. Для установления эффективности действия рассматриваемых нормативных документов целесообразно ввести два критерия оценки качества с точки зрения обеспечения безопасности движения:
1. Оценка возможности предъявления требований по факторам, определяющим безопасность движения.
2. Оценка возможности контроля за выполнением этих требований.
В данном случае оба критерия дают отрицательную оценку, поскольку предъявлять требования по безопасности можно только при получении лицензии, а контролировать можно только перевозчиков, имеющих лицензию.
Исходя из результатов проведенного анализа, необходимо корректировать имеющиеся нормативные документы путем:
· либо отмены требования наличия лицензии для возможности применения документа;
· либо введения заново системы лицензирования или другого вида допуска на рынок автомобильных перевозок.
После отмены лицензирования автотранспортной деятельности, кроме проблемы обеспечения требований безопасности дорожного движения, возник и целый комплекс социально-экономических проблем.
Число субъектов предпринимательской деятельности по экспертным оценкам достигло одного миллиона, официальный отраслевой учет не ведется с 2005 года. Большое количество грузовладельцев, помноженное на большое количество перевозчиков, дает в итоге картину идеальной конкуренции и супер-либерализованного рынка, однако легкость и низкая стоимость выхода на рынок сделала его доступным практически для любого непрофессионала. При этом по экспертным оценкам, более 80% оборота рынка автотранспортных услуг находится в тени. Недобросовестная конкуренция и демпинг за счет пренебрежения требованиями обеспечения безопасности дорожного движения и износа подвижного состава достигли критических пределов. Фактически цена перевозки сегодня зависит только от цены на топливо. При легком доступе на рынок и фактическом отсутствии системы контроля, учета и управления, у многих участников рынка отсутствует мотивация к совершенствованию бизнес-модели. 70% парка подвижного состава физически и морально устарело и не отвечают современным технологическим и экологическим требованиям. Практически полностью отсутствует практика страхования ответственности автоперевозчика. Катастрофически упал уровень профессиональной подготовки.
В Государственную Думу внесен проект федерального закона № 92982-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу замены лицензирования обязательным страхованием гражданской ответственности». Законопроектом предусматривается отмена лицензирования большей части перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (основной и наиболее опасный вид подвижного состава – «маршрутные такси»). В тоже время законопроектом не вводятся механизмы страхования ответственности.
Замена лицензирования видов автотранспортной деятельности только на механизмы страхования не решают вышеперечисленных проблем:
· Введение в качестве единственного условия для осуществления деятельности обязательного страхования ответственности не представляется целесообразным, так как приведут к негативным последствиям для отрасли, поскольку отменяемые лицензионные требования включали в себя:
а) выполнение требований, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области лицензируемого вида деятельности;
б) соответствие автотранспортных средств, заявленных для выполнения перевозок, в том числе находящихся в технической эксплуатации на основании договора аренды или на ином законном основании, требованиям, установленным для осуществления соответствующих перевозок автомобильным транспортом и допуска автотранспортных средств к эксплуатации;
в) соответствие индивидуального предпринимателя и работников юридического лица квалификационным требованиям, предъявляемым при осуществлении соответствующих перевозок автомобильным транспортом;
г) наличие в штате юридического лица должностных лиц, ответственных за обеспечение безопасности дорожного движения, прошедших в установленном порядке аттестацию на право занятия соответствующей должности.
· В России по данным Федеральной службы по надзору в сфере транспорта только 86000 субъектов предпринимательской деятельности из 560000 перевозящих пассажиров автобусами, вместимостью более 8 человек, имеют лицензию. Субъектам же, предпринимательской деятельности на автомобильном транспорте, выполняющим перевозки грузов и пассажиров легковым коммерческим транспортом (такси), а это более 1000000!, лицензирование, которых было отменено ранее, страхование вообще не требуется, и по причинам несовершенства законодательства не является эффективным, т.к. страховые компании, основываясь на действующем законодательстве, могут признавать заключенный договор ответственности перевозчика ничтожным и отказать в выплате.
· Ведение Единого реестра имеющим право заниматься деятельностью федеральным органом исполнительной власти в сфере транспорта, с выдачей «свидетельства о внесении сведений о лице, осуществляющем перевозку пассажиров автомобильным транспортом, в реестр» является, по сути, сохранением метода лицензирования государством, только без полномочий государственного контроля и без ответственности за соблюдение законодательства, технологических требований и требований обеспечения дорожного движения субъектом предпринимательской деятельности на автомобильном транспорте. По сути, идеальный административный барьер и почва для коррупции.
· Невозможным для реального выполнения закона потребителем является порядок и основания для выплат страхового возмещения. Кем, по каким критериям, по каким стандартам определяется некачественное выполнение услуги? Невыполнение же обязательств по перевозке регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" и Гражданским кодексом РФ.
Существенным недостатком законопроекта является отсутствие положений о введении одновременно с отменой лицензирования механизмов саморегулирования, предусматривающих обязательное членство в саморегулируемых организациях юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги в области перевозочной деятельности, установление субсидиарной материальной ответственности саморегулируемых организаций за ущерб, нанесенный их членами потребителям услуг. В этом случае на саморегулируемые организации, возможно, было бы возложить установление стандартов предпринимательской деятельности, контроль за их соблюдением, а также качеством оказываемых услуг, вопросы допуска членов саморегулируемой организации к осуществлению определенных работ и услуг в рамках соответствующего вида деятельности, создание компенсационного фонда на случай нехватки средств у члена организации для возмещения нанесенного им ущерба третьим лицам.
Необходимо также отметить, что обязательное страхование гражданской ответственности направлено в первую очередь за обеспечение возмещения ущерба потребителю услуг в случае, когда такой ущерб уже был нанесен в результате ненадлежащих действий (бездействия) юридического лица или индивидуального предпринимателя, в то время как целью саморегулирования является предотвращение самого факта ущерба за счет постоянного контроля за качеством услуг, оказываемых членами саморегулируемых организации.
«Инновационное развитие предъявляет высокие требования к стандартам ведения бизнеса, его гибкости, адаптивности. Соответственно должна измениться и вся система государственного регулирования. Она должна минимально стеснять рыночные отношения, но обеспечивать при этом безопасность продукции, предоставлять большую свободу предпринимательству, одновременно увеличивая ответственность за недобросовестное поведение. Саморегулирование предполагает имущественную ответственность перед третьими лицами. Это реальная, а не просто декларируемая ответственность перед потребителями. Саморегулирование создает более эффективную систему контроля за участниками рынка, потому что саморегулируемая организация отвечает перед потребителем и государством».
(Из выступления министра экономического развития РФ Э.С. Набиуллиной 21 мая 2008 года на правительственном часе в Государственной Думе РФ).
С 16 декабря 2007 года вступил в силу Федеральный закон № 315-ФЗ от 01 декабря 2007 года «О саморегулируемых организациях». Федеральным законом «О саморегулируемых организациях» обеспечиваются создание и деятельность саморегулируемых организаций как инструментов, замещающих механизмы государственного регулирования предпринимательской и профессиональной деятельности (например, лицензирование) в различных сферах социально-экономической жизни страны.
Автотранспортный рынок России в стоимостном выражении является одним из самых ёмких по сравнению с другими отраслями экономики и по оценкам составляет порядка 3 трлн.800 млрд. руб. в год. Однако отмена лицензирования перевозок автомобильным транспортом как метода государственного регулирования, без введения альтернативных методов регулирования, привело к хаотичному развитию рынка автотранспортных услуг и нарастанию целого комплекса социально-экономических проблем. Отмена лицензирования как инструмента государственного контроля предполагает развитие новых инструментов регулирования, одним из которых является создание саморегулируемых организаций.
Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» носит рамочный характер и требует комплексного исследования вопросов, связанных с разработкой правовых механизмов регулирования отраслевых саморегулируемых организаций для их деятельности в конкретных условиях.
Созданная в 2005 году в инициативном порядке Саморегулируемая ассоциация автомобильных перевозчиков разработала «Концепцию создания системы саморегулируемых организаций автотранспортного комплекса Российской Федерации». Разработаны механизмы и основные подходы к созданию оптимальной правовой среды для реализации Федерального закона «О саморегулируемых организациях» в автотранспортном комплексе России.
Анализ правовых проблем и перспектив развития саморегулирования в автотранспортном комплексе Российской Федерации, определения проблемных правовых, аналитических, иных факторов и выработки путей их решения, а также подготовки рекомендаций по совершенствованию законодательства в этой сфере изложен в научно-исследовательской работе «Правовые проблемы и перспективы развития саморегулирования в автотранспортном комплексе России», выполненной в 2007 году Саморегулируемой ассоциацией автомобильных перевозчиков по заказу Комитета по энергетике, транспорту и связи Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
О появлении какого-то значимого уровня саморегулирования в отраслях экономики можно говорить только после значительного их дерегулирования, после того, как появляется конкуренция и кооперация участников рынка и необходимость ее нормировать. В условиях государственного регулирования большинство аспектов поведения предприятий по оказанию услуг определяются государственным регулятором, поэтому эффект от саморегулирования минимален. Но если эти предприятия освободить, то у них появятся стимулы ограничивать свое поведение, нормировать конкуренцию.
Наличие в автотранспортном комплексе значительного количества некоммерческих, организаций, уже объединяющих субъектов предпринимательской деятельности, в том числе и с целью саморегулирования, создает предпосылки для создания системы саморегулируемых организаций.
У модели саморегулирования автотранспортной деятельности, разработанной СААП, есть существенное достоинство: СРО вырабатывают и внедряют отраслевые стандарты взаимодействия, в конечном итоге ведущие к уменьшению отраслевых транзакционных и производственных издержек. Именно саморегулирование заставит автомобильный транспорт подстроиться под условия нормального бизнеса в других отраслях.
Установление твердых правил на рынке повлечет за собой приток инвестиций в отрасль, а внедрение стандартов деятельности - развитие современных, инновационных технологий управления, развитие логистических технологий, обновление подвижного состава, цивилизованных форм страховой защиты перевозчиков и потребителей автотранспортных услуг, повышению профессиональной подготовки.
Учитывая огромное количество субъектов хозяйственной деятельности на автомобильном транспорте – автотранспортных компаний с количеством транспорта более 100 единиц в России минимальное количество, а также начавшийся в регионах процесс объединения мелких перевозчиков в некоммерческие организации для решения производственных и экономических проблем, нами предлагается двухуровневая система СРО в автотранспортном комплексе России:
Саморегулируемые организации первого уровня это региональные и межрегиональные некоммерческие организации, объединяющие субъектов по виду деятельности, а также специализированные СРО по специальным видам перевозок.
Саморегулируемая организация федерального уровня – Союз саморегулируемых организаций.
Исходя из общемировых критериев численности членов некоммерческих организаций, и большой численности автоперевозчиков, в автотранспортной деятельности можно прогнозировать создание в ближайшее время, нескольких десятков саморегулируемых организаций первого уровня. Причем деятельность этого множества СРО в данном развитии событий, будет носить конкурентный характер. Этот способ организации регулирования иначе известен как «контрактная юрисдикция».
Каждый участник рынка, волен сам себе выбрать на нем конкурирующую за своих членов саморегулируемую организацию, или нескольких, и связать себя с ними добровольным контрактом. Ключевым тут является слово «добровольным» - действовавшее государственное регулирование не предполагало никакой добровольности. В этом случае каждый поставщик сервиса регулирования предлагает автотранспортному рынку свои способы и процедуры выработки и коррекции стандартов и требований, свою инфраструктуру и назначает свою цену за сервисы. Автоперевозчик выбирает СРО и связывает себя с ним контрактом.
Собственно, во многих случаях не соблюдающие рыночные стандарты и требования автоперевозчики накажут себя сами, если рынок посчитает стандарты правильными, а предлагающиеся отклонения от стандарта неправильными. Таким образом, с рынка автоперевозок постепенно уйдут непрофессионалы и аутсайдеры. Что немаловажно, никакого особого законодательства для организации подобной системы не нужно, Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» и тренд на объединение автоперевозчиков «снизу», для решения экономических проблем, вполне позволяют запустить механизм саморегулирования в автотранспортном комплексе.
При своевременном выходе Постановления Правительства РФ «О порядке ведения государственного реестра саморегулируемых организаций» и отсутствии бюрократических преград при получении статуса СРО, в течение года в автотранспортном комплексе России появится несколько десятков саморегулируемых организаций. Следующий этап – объединение саморегулируемых организаций в Союз СРО Автотранспортного комплекса и принятие лучших стандартов и правил деятельности, разработанных в Саморегулируемых организациях первого уровня, в качестве национальных.
Таким образом, необходимо создание условий, направленных на создание и становление саморегулируемых организаций в таких видах автотранспортной деятельности как перевозка грузов и пассажиров автомобильным транспортом.
|
